L’appel du Premier ministre letton Andris Kulbergs à cesser de délivrer des visas touristiques aux Russes ramène l’Union européenne à une question qui divisait déjà les gouvernements européens en 2022 : est-il permis de restreindre les déplacements des citoyens d’un État étranger en réponse aux actions de sa direction ? Dans une interview au Financial Times, Kulbergs a lié une telle mesure à la lutte contre les menaces hybrides auxquelles, selon lui, le pays fait face chaque jour. Pour l’instant, il s’agit d’une initiative politique et non d’une décision européenne concertée, toutefois une partie des restrictions au niveau de l’UE est déjà en vigueur : en novembre 2025, la Commission européenne a limité la délivrance aux Russes de nouveaux visas Schengen multiples.
L’histoire des XXe–XXIe siècles montre que les restrictions fondées sur la nationalité ont été introduites lors de crises diplomatiques, sous prétexte de lutte contre le terrorisme, en réponse à une guerre ou à la suite de la cessation du travail consulaire. Cependant, derrière leur similitude extérieure, les restrictions présentent aussi des différences importantes. Le refus de délivrer de nouveaux visas touristiques, l’annulation des documents en vigueur, l’interdiction d’entrée et la limitation de l’immigration sont des instruments différents aux conséquences différentes. La proportionnalité de la mesure à l’objectif déclaré devient ainsi la question centrale de leur évaluation.
Le précédent européen
Le contexte historique le plus proche de l’initiative lettone se trouve à l’intérieur de l’Union européenne elle-même. Le 31 août 2022, les ministres des Affaires étrangères de l’UE, lors d’une réunion informelle à Prague, se sont accordés sur la suspension complète de l’accord sur la facilitation de la délivrance des visas avec la Russie, sans aller vers une interdiction plus large. En septembre, le Conseil de l’UE a formalisé cette décision. Elle a rendu le traitement des documents plus complexe et plus coûteux : les frais de visa sont passés de 35 à 80 euros, et le délai standard d’examen de 10 à 15 jours. Mais cela ne signifiait pas la cessation complète de la délivrance de visas Schengen aux citoyens russes. L’interdiction européenne des visas touristiques était proposée par l’Estonie, la Lettonie et la Finlande, tandis que l’Allemagne et la France y étaient opposées. À la veille de la réunion, elles ont préparé un document conjoint mettant en garde contre une interdiction universelle.
La Pologne, l’Estonie, la Lettonie et la Lituanie sont allées plus loin. Depuis le 19 septembre 2022, elles ont fermé l’entrée aux Russes titulaires de visas Schengen de courte durée. Dans la déclaration conjointe des Premiers ministres du 8 septembre, il était question de restreindre les voyages à des fins touristiques, culturelles, sportives et d’affaires ; les mesures s’étendaient aussi aux visas délivrés par d’autres États de l’espace Schengen. Les gouvernements expliquaient la décision par la guerre russe contre l’Ukraine, les menaces à la sécurité et l’augmentation du flux de citoyens russes entrants.
Il est important que les mesures nationales n’aient pas été absolues. La déclaration conjointe les qualifiait non pas d’interdiction totale d’entrée et prévoyait des exceptions, notamment pour les dissidents, les cas humanitaires, les membres de la famille et les titulaires de titres de séjour. Par conséquent, même une restriction assez large n’éliminait pas les différences entre le tourisme et, disons, les circonstances familiales.
Le 30 septembre 2022, un durcissement analogue est entré en vigueur en Finlande. Helsinki s’appuyait non pas sur une menace pour la sécurité, mais sur une menace pour les relations internationales du pays, et, selon l’explication des autorités finlandaises, ce fondement du Code Schengen n’avait jamais été appliqué à une nationalité entière. Parmi les motifs figuraient notamment la mobilisation annoncée en Russie et l’augmentation attendue des voyages via la Finlande. L’objectif était d’arrêter le tourisme et le transit, mais des exceptions étaient maintenues : voyages familiaux, humanitaires et certains autres voyages nécessaires, ainsi que les titulaires de titres de séjour.
Le différend européen portait donc non seulement sur la question de savoir s’il faut restreindre les voyages. Il touchait au choix entre une politique commune de l’UE et des décisions nationales, ainsi qu’aux limites des exceptions. L’initiative actuelle de la Lettonie propose de ramener à nouveau cette question du niveau national au niveau européen.
De 2022 à 2026
En novembre 2025, la Commission européenne a limité la délivrance aux Russes de nouveaux visas Schengen multiples. Les restrictions sont entrées en vigueur le 8 novembre, et des exceptions ont été prévues, notamment pour certaines catégories de proches de Russes résidant dans l’UE et pour les travailleurs du secteur des transports. En juin 2026, la Commission européenne a déclaré qu’elle ne préparait pas d’interdiction totale des visas touristiques pour les Russes.
Les positions des pays restent différentes. Selon les données du FT, la France, l’Italie et l’Espagne représentent plus de 70 % des plus de 600 000 visas délivrés aux Russes en 2025, et ces pays étaient opposés à l’interdiction. Le chancelier allemand Friedrich Merz a déclaré que les dirigeants de l’UE avaient discuté d’un durcissement de la politique des visas et que l’Union européenne avait la possibilité de restreindre les voyages tant privés que d’affaires des Russes. La porte-parole du ministère russe des Affaires étrangères, Maria Zakharova, a qualifié ces projets de discrimination fondée sur la nationalité.
Iran, 1980. Les visas comme moyen de pression diplomatique
L’un des précédents les plus proches par sa construction est apparu aux États-Unis lors de la crise des otages américains en Iran. Le 7 avril 1980, le président Jimmy Carter a ordonné de déclarer invalides les visas délivrés aux citoyens iraniens pour de futures entrées, de ne pas rétablir ceux en vigueur et de n’en délivrer de nouveaux que pour des raisons humanitaires convaincantes et prouvées. Dans le discours même de Carter, il était aussi question d’une exception pour les cas où les intérêts nationaux des États-Unis l’exigent. La décision accompagnait la rupture des relations diplomatiques avec Téhéran.
Dans cette situation, la politique des visas était utilisée comme une partie de la pression sur un État. Le critère de restriction devenait la nationalité, et non la participation prouvée d’un demandeur spécifique à la prise d’otages. En même temps, l’annulation concernait les visas pour de futures entrées et ne signifiait pas en soi l’expulsion des Iraniens déjà présents sur le territoire américain.
Un conflit distinct est né autour de l’enregistrement obligatoire des étudiants iraniens auprès du service de l’immigration, introduit dès 1979. La norme a été contestée en justice par les étudiants iraniens eux-mêmes (affaire Narenji v. Civiletti) et par la Confédération des étudiants iraniens ; leurs recours ont été joints. La juge de district Joyce Hens Green a d’abord déclaré l’exigence inconstitutionnelle, mais la décision a ensuite été annulée en appel. La cour d’appel a jugé la norme constitutionnelle, indiquant qu’elle est rationnellement liée à la réaction à la crise des otages.
Cette histoire judiciaire doit être séparée de l’annulation des visas d’avril. Mais les deux mesures démontrent un problème caractéristique de la politique de crise : le désir d’exercer une pression sur un gouvernement étranger s’accompagne de la restriction des possibilités de personnes dont le lien avec lui est déterminé avant tout par le passeport.
Le travel ban américain
Un autre modèle était représenté par les restrictions de l’administration de Donald Trump en 2017. Le décret initial, signé une semaine après l’investiture (27 janvier), a suspendu pour 90 jours l’entrée des citoyens d’Iran, d’Irak, de Syrie, du Yémen, de Somalie, du Soudan et de Libye. Tous les sept États avaient une population majoritairement musulmane. Certaines dispositions suspendaient l’accueil des réfugiés pour 120 jours, et pour les réfugiés syriens — indéfiniment.
Après les procédures judiciaires, l’administration a plusieurs fois modifié les règles. Dans la version de septembre sont apparues des restrictions pour la Corée du Nord, le Tchad et certains responsables vénézuéliens et leurs proches. L’ampleur des interdictions variait : la nationalité déterminait le régime applicable, mais pas dans tous les cas ne signifiait l’interdiction de tout voyage.
La justification officielle reposait sur la sécurité nationale — l’insuffisance de la vérification de l’identité et de l’échange d’informations de la part des États concernés. Les critiques, au contraire, voyaient dans les restrictions une discrimination nationale et religieuse, signalaient la séparation des familles et les obstacles aux voyages éducatifs et professionnels ; parmi les plaignants figuraient l’État d’Hawaï, dont les universités étaient touchées par l’interdiction, et des citoyens qui n’avaient pas la possibilité de rejoindre leurs proches.
Le 26 juin 2018, la Cour suprême des États-Unis, par cinq voix contre quatre, a soutenu la troisième version des restrictions. La majorité dirigée par le président de la Cour Roberts a accepté l’argumentation de l’administration sur la sécurité nationale. La juge Sonia Sotomayor, dans une opinion dissidente, a estimé que la Cour avait « aveuglément » approuvé une politique discriminatoire motivée par l’hostilité envers les musulmans, et que la justification formelle n’élimine pas cette orientation.
Cet exemple montre qu’une affirmation sur la sécurité nationale peut obtenir un soutien judiciaire et en même temps rester l’objet d’un sérieux différend sur la discrimination et les conséquences pour les particuliers.
France et Sahel
En septembre 2023, la France a suspendu la délivrance de visas au Mali, au Niger et au Burkina Faso sur fond de nette détérioration des relations avec les pays du Sahel. Les consulats à Ouagadougou, Bamako et Niamey ont cessé de délivrer des visas ; Paris citait la situation sécuritaire, et la ministre des Affaires étrangères Catherine Colonna parlait du travail réduit des ambassades. Elle soulignait que la suspension ne concernait pas les étudiants et les artistes déjà en France.
Cela différait d’une interdiction sanctionnelle directe fondée sur la nationalité, mais les explications officielles n’étaient pas homogènes. Selon les reprises des publications du Monde, aux étudiants qui avaient reçu fin août des messages sur l’annulation des voyages était indiquée la crise diplomatique en cours, tandis que le Quai d’Orsay citait le « contexte sécuritaire » et l’impossibilité du fonctionnement normal des services de visas.
Les conséquences pratiques ont touché les étudiants et les acteurs culturels. Une dispute particulièrement vive a été provoquée par le message que, à la demande du ministère des Affaires étrangères, le ministère de la Culture a envoyé aux directions régionales et aux institutions subventionnées : il exigeait de suspendre la coopération avec ces trois pays et de ne pas envoyer de nouvelles invitations à leurs citoyens. Il y était aussi dit que les visas n’étaient plus délivrés aux citoyens de ces pays, mais que les titulaires de visas précédemment délivrés n’étaient pas touchés par la restriction. Les représentants de la sphère culturelle se sont prononcés contre.
Après le scandale, la ministre de la Culture Rima Abdul Malak a déclaré qu’il n’y avait ni boycottage ni représailles, que les services de visas dans ces pays ne fonctionnaient physiquement pas, et que ceux qui avaient déjà des visas pourraient venir aux tournées prévues. Le président Macron a qualifié d’incorrectes les affirmations selon lesquelles tous les événements avec des artistes de ces pays seraient annulés.
L’article du Monde critiquait alors cette approche comme une punition collective de la population des pays africains, qui ne rendrait pas à la France la confiance perdue. Le cas français montre pourquoi sont importantes non seulement la formulation juridique de la décision, mais aussi son exécution. La suspension du traitement consulaire, la limitation des nouvelles invitations et l’interdiction d’entrée peuvent être perçues comme une politique unique, bien que formellement ce soient des actions différentes. L’incertitude des limites de la mesure devient elle-même une source de conflit politique.
États-Unis, 1924
Un exemple plus lointain est la loi américaine sur l’immigration de 1924. Elle a fermé la possibilité d’immigration pour les Japonais par la disposition (section 13(c)) sur la non-admission des étrangers qui, selon les règles raciales en vigueur, ne pouvaient obtenir la citoyenneté américaine. La loi consolidait aussi le système des quotas nationaux et la large exclusion des originaires d’Asie.
La comparer directement avec la restriction des visas touristiques, bien sûr, n’est pas tout à fait correct. Il s’agissait avant tout de peuplement, et le mécanisme juridique reposait sur des critères raciaux d’accès à la citoyenneté. Néanmoins, ce cas est important pour l’histoire des arguments contre l’exclusion collective.
Le Japon a protesté officiellement : dans la note du 31 mai 1924, l’ambassadeur Hanihara a indiqué que l’admission des étrangers aux États-Unis est déterminée non par les qualités individuelles, mais par l’appartenance à une race, et que la nouvelle loi détruit le « gentlemen’s agreement ». L’ambassadeur a aussi noté que le Congrès n’avait pas tenu compte des recommandations du président et du secrétaire d’État.
Des objections se sont aussi fait entendre au sein de l’administration américaine. Le secrétaire d’État Hughes, dans une note au président Coolidge, a qualifié la disposition excluante de totalement inutile et a supposé que la perte de la coopération du Japon due à l’annulation du « gentlemen’s agreement » faciliterait probablement l’entrée clandestine des Japonais : le résultat serait non pas une réduction, mais une augmentation de l’immigration réelle.
Cet épisode montre la persistance de la question elle-même : nous voyons où passe la frontière entre le droit de l’État à réguler l’entrée et une politique qui transforme l’appartenance à un groupe national déterminé en motif suffisant d’exclusion.
L’expérience historique montre qu’un visa n’a jamais été simplement un document technique d’entrée. En temps de crise, il se transforme en instrument de pression, parfois doux, parfois ouvertement étouffant. C’est précisément ainsi qu’on tente aujourd’hui de l’appliquer à l’égard de la Russie. Non pas comme une mesure de sécurité avec un lien prouvé entre un demandeur spécifique et une menace, mais comme une restriction collective fondée sur le passeport. L’initiative balte, l’expérience française avec le Sahel, les travel bans américains et l’annulation des visas iraniens en 1980 — toutes ces tentatives, différentes par leur ampleur mais similaires par leur logique, visent à utiliser le visa comme un nœud coulant. Oui, les États ont le droit de réguler l’entrée, mais où finit la régulation et où commence la punition des gens pour être nés dans un pays déterminé ? Aujourd’hui, le visa est devenu non pas un laissez-passer, mais un levier de pression politique.
