L’appello del primo ministro lettone Andris Kulbergs a cessare il rilascio di visti turistici ai russi riporta l’Unione europea a una questione che già divideva i governi europei nel 2022: è lecito limitare i viaggi dei cittadini di uno Stato straniero in risposta alle azioni della sua dirigenza? In un’intervista al Financial Times Kulbergs ha collegato tale misura al contrasto delle minacce ibride che, secondo lui, il paese affronta ogni giorno. Per ora si tratta di un’iniziativa politica, non di una decisione europea concordata, tuttavia parte delle restrizioni a livello UE è già in vigore: nel novembre 2025 la Commissione europea ha limitato il rilascio ai russi di nuovi visti Schengen multipli.
La storia dei secoli XX–XXI mostra che le restrizioni per cittadinanza sono state introdotte durante crisi diplomatiche, con il pretesto della lotta al terrorismo, in risposta a una guerra o in seguito alla cessazione del lavoro consolare. Tuttavia, dietro la loro somiglianza esteriore, le restrizioni presentano anche differenze importanti. Il rifiuto di rilasciare nuovi visti turistici, l’annullamento dei documenti in vigore, il divieto di ingresso e la limitazione dell’immigrazione sono strumenti diversi con conseguenze diverse. La proporzionalità della misura rispetto allo scopo dichiarato diventa così la questione centrale nella loro valutazione.
Il precedente europeo
Il contesto storico più vicino all’iniziativa lettone si trova all’interno della stessa Unione europea. Il 31 agosto 2022 i ministri degli Esteri dell’UE, in un incontro informale a Praga, hanno concordato la completa sospensione dell’accordo sulla facilitazione del rilascio dei visti con la Russia, ma non sono andati verso un divieto più ampio. A settembre il Consiglio dell’UE ha formalizzato questa decisione. Essa ha reso più complesso e costoso il disbrigo dei documenti: la tassa consolare è aumentata da 35 a 80 euro, e il termine standard di esame da 10 a 15 giorni. Ma ciò non significava la completa cessazione del rilascio di visti Schengen ai cittadini russi. Il divieto europeo dei visti turistici era proposto da Estonia, Lettonia e Finlandia, mentre Germania e Francia erano contrarie. Alla vigilia dell’incontro hanno preparato un documento congiunto che metteva in guardia dal divieto universale.
Polonia, Estonia, Lettonia e Lituania sono andate oltre. Dal 19 settembre 2022 hanno chiuso l’ingresso ai russi con visti Schengen di breve durata. Nella dichiarazione congiunta dei primi ministri dell’8 settembre si parlava di limitare i viaggi con scopi turistici, culturali, sportivi e d’affari; le misure si estendevano anche ai visti rilasciati da altri Stati dello spazio Schengen. I governi spiegavano la decisione con la guerra russa contro l’Ucraina, le minacce alla sicurezza e l’aumento del flusso di cittadini russi in ingresso.
È importante che le misure nazionali non fossero assolute. La dichiarazione congiunta le definiva non un divieto totale di ingresso e prevedeva eccezioni, in particolare per dissidenti, casi umanitari, familiari e titolari di permessi di soggiorno. Di conseguenza, anche una restrizione piuttosto ampia non eliminava le differenze tra turismo e, diciamo, circostanze familiari.
Il 30 settembre 2022 un analogo inasprimento è entrato in vigore in Finlandia. Helsinki si basava non sulla minaccia alla sicurezza, ma sulla minaccia alle relazioni internazionali del paese, e, secondo la spiegazione delle autorità finlandesi, questo fondamento del Codice Schengen non era mai stato applicato a un’intera nazionalità. Tra i motivi venivano citati anche la mobilitazione annunciata in Russia e l’atteso aumento dei viaggi attraverso la Finlandia. Lo scopo era fermare il turismo e il transito, ma restavano le eccezioni: viaggi familiari, umanitari e alcuni altri viaggi necessari, nonché i titolari di permessi di soggiorno.
La disputa europea, quindi, riguardava non solo se limitare i viaggi. Essa toccava la scelta tra politica comune dell’UE e decisioni nazionali, nonché i confini delle eccezioni. L’attuale iniziativa della Lettonia propone di riportare nuovamente questa questione dal livello nazionale a quello europeo.
Dal 2022 al 2026
Nel novembre 2025 la Commissione europea ha limitato il rilascio ai russi di nuovi visti Schengen multipli. Le restrizioni sono entrate in vigore l’8 novembre, e sono state previste eccezioni, in particolare, per alcune categorie di parenti di russi residenti nell’UE e per i lavoratori del settore dei trasporti. Nel giugno 2026 la Commissione europea ha dichiarato di non preparare un divieto totale dei visti turistici per i russi.
Le posizioni dei paesi restano diverse. Secondo i dati del FT, Francia, Italia e Spagna rappresentano oltre il 70% dei più di 600 mila visti rilasciati ai russi nel 2025, e questi paesi si erano opposti al divieto. Il cancelliere tedesco Friedrich Merz ha detto che i leader dell’UE hanno discusso l’inasprimento della politica dei visti e che l’Unione europea ha la possibilità di limitare sia i viaggi privati sia quelli d’affari dei russi. La portavoce del Ministero degli Esteri russo Maria Zakharova ha definito tali piani discriminazione su base nazionale.
Iran, 1980. I visti come mezzo di pressione diplomatica
Uno dei precedenti più vicini per costruzione è emerso negli Stati Uniti durante la crisi degli ostaggi americani in Iran. Il 7 aprile 1980 il presidente Jimmy Carter ordinò di dichiarare non validi i visti rilasciati ai cittadini iraniani per futuri ingressi, di non ripristinare quelli in vigore e di rilasciarne di nuovi solo per motivi umanitari convincenti e comprovati. Nel discorso stesso di Carter si menzionava anche l’eccezione per i casi in cui lo richiedano gli interessi nazionali degli Stati Uniti. La decisione accompagnava la rottura delle relazioni diplomatiche con Teheran.
In questa situazione la politica dei visti veniva usata come parte della pressione su uno Stato. Il criterio della restrizione diventava la cittadinanza, non la comprovata partecipazione del singolo richiedente alla presa degli ostaggi. Allo stesso tempo l’annullamento riguardava i visti per futuri ingressi e di per sé non significava l’espulsione degli iraniani già presenti sul territorio americano.
Un conflitto separato è nato attorno alla registrazione obbligatoria degli studenti iraniani presso il servizio immigrazione, introdotta già nel 1979. La norma è stata contestata in tribunale dagli stessi studenti iraniani (caso Narenji v. Civiletti) e dalla Confederazione degli studenti iraniani; i loro ricorsi sono stati riuniti. La giudice distrettuale Joyce Hens Green inizialmente ha dichiarato incostituzionale il requisito, ma poi la decisione è stata annullata in appello. La corte d’appello ha ritenuto la norma costituzionale, indicando che essa è razionalmente connessa alla reazione alla crisi degli ostaggi.
Questa storia giudiziaria va separata dall’annullamento dei visti di aprile. Ma entrambe le misure dimostrano un problema caratteristico della politica di crisi: il desiderio di esercitare pressione su un governo straniero si accompagna alla limitazione delle possibilità di persone la cui connessione con esso è determinata innanzitutto dal passaporto.
Il travel ban americano
Un’altra modello era rappresentato dalle restrizioni dell’amministrazione di Donald Trump nel 2017. Il decreto iniziale, firmato una settimana dopo l’insediamento (27 gennaio), ha sospeso per 90 giorni l’ingresso dei cittadini di Iran, Iraq, Siria, Yemen, Somalia, Sudan e Libia. Tutti e sette gli Stati avevano popolazione prevalentemente musulmana. Alcune disposizioni sospendevano l’accoglienza dei rifugiati per 120 giorni, e per i rifugiati siriani — a tempo indeterminato.
Dopo i procedimenti giudiziari l’amministrazione ha più volte modificato le regole. Nella versione di settembre sono comparse restrizioni per la Corea del Nord, il Ciad e singoli funzionari venezuelani e i loro parenti. L’entità dei divieti variava: la cittadinanza determinava il regime applicabile, ma non in tutti i casi significava il divieto di qualsiasi viaggio.
La giustificazione ufficiale si basava sulla sicurezza nazionale — sull’insufficienza della verifica dell’identità e dello scambio di informazioni da parte degli Stati corrispondenti. I critici, al contrario, vedevano nelle restrizioni una discriminazione nazionale e religiosa, indicavano la separazione delle famiglie e gli ostacoli ai viaggi educativi e professionali; tra i ricorrenti c’erano lo Stato delle Hawaii, i cui atenei erano toccati dal divieto, e cittadini che non avevano la possibilità di ricongiungersi con i parenti.
Il 26 giugno 2018 la Corte Suprema degli Stati Uniti, con cinque voti contro quattro, ha sostenuto la terza versione delle restrizioni. La maggioranza guidata dal presidente della Corte Roberts ha accolto l’argomentazione dell’amministrazione sulla sicurezza nazionale. La giudice Sonia Sotomayor, in un’opinione dissenziente, ha ritenuto che la Corte abbia approvato «ciecamente» una politica discriminatoria motivata dall’ostilità verso i musulmani, e che la giustificazione formale non elimini questa direzione.
Questo esempio mostra che l’affermazione sulla sicurezza nazionale può ottenere sostegno giudiziario e al tempo stesso restare oggetto di una seria disputa sulla discriminazione e sulle conseguenze per i privati.
Francia e Sahel
Nel settembre 2023 la Francia ha sospeso il rilascio dei visti in Mali, Niger e Burkina Faso sullo sfondo di un brusco deterioramento delle relazioni con i paesi del Sahel. I consolati a Ouagadougou, Bamako e Niamey hanno smesso di rilasciare visti; Parigi citava la situazione della sicurezza, e la ministra degli Esteri Catherine Colonna parlava del lavoro ridotto delle ambasciate. Sottolineava che la sospensione non riguardava gli studenti e gli artisti già presenti in Francia.
Ciò si differenziava da un diretto divieto sanzionatorio per cittadinanza, ma le spiegazioni ufficiali non erano omogenee. Secondo i resoconti delle pubblicazioni di Le Monde, agli studenti che alla fine di agosto avevano ricevuto messaggi sull’annullamento dei viaggi veniva indicata la crisi diplomatica in corso, mentre il Ministero degli Esteri citava il «contesto di sicurezza» e l’impossibilità del normale funzionamento dei servizi visti.
Le conseguenze pratiche hanno toccato studenti e operatori culturali. Particolarmente aspra è stata la disputa attorno al messaggio che, su richiesta del Ministero degli Esteri, il ministero della Cultura ha inviato alle direzioni regionali e alle istituzioni sovvenzionate: esso richiedeva di sospendere la cooperazione con questi tre paesi e di non inviare ai loro cittadini nuovi inviti. In esso si diceva anche che i visti ai cittadini di questi paesi non venivano più rilasciati, ma che i titolari di visti precedentemente rilasciati non erano toccati dalla restrizione. I rappresentanti della sfera culturale si sono espressi contro.
Dopo lo scandalo la ministra della Cultura Rima Abdul Malak ha dichiarato che non c’è né boicottaggio né ritorsioni, che i servizi visti in questi paesi fisicamente non funzionano, e che coloro che hanno già i visti potranno venire alle tournée programmate. Il presidente Macron ha definito errate le affermazioni secondo cui sarebbero stati annullati tutti gli eventi con artisti di questi paesi.
L’articolo di Le Monde allora criticava tale approccio come punizione collettiva della popolazione dei paesi africani, che non restituirà alla Francia la fiducia perduta. Il caso francese mostra perché sia importante non solo la formulazione giuridica della decisione, ma anche la sua esecuzione. La sospensione del disbrigo consolare, la limitazione dei nuovi inviti e il divieto di ingresso possono essere percepiti come un’unica politica, sebbene formalmente siano azioni diverse. L’incertezza dei confini della misura stessa diventa fonte di conflitto politico.
USA, 1924
Un esempio più remoto è la legge sull’immigrazione americana del 1924. Essa ha chiuso la possibilità di immigrazione per i giapponesi attraverso la disposizione (sezione 13(c)) sulla non ammissione di stranieri che, secondo le regole razziali in vigore, non potevano ottenere la cittadinanza americana. La legge consolidava anche il sistema delle quote nazionali e l’ampia esclusione degli originari dell’Asia.
Confrontarla direttamente con la limitazione dei visti turistici, naturalmente, non è del tutto corretto. Si parlava innanzitutto di trasferimento, e il meccanismo giuridico si basava su criteri razziali di accesso alla cittadinanza. Tuttavia questo caso è importante per la storia degli argomenti contro l’esclusione collettiva.
Il Giappone ha protestato ufficialmente: nella nota del 31 maggio 1924 l’ambasciatore Hanihara ha indicato che l’ammissione degli stranieri negli Stati Uniti è determinata non dalle qualità individuali, ma dall’appartenenza alla razza, e che la nuova legge distrugge il «gentlemen’s agreement». L’ambasciatore ha anche notato che il Congresso non ha tenuto conto delle raccomandazioni del presidente e del segretario di Stato.
Obiezioni si sono levate anche all’interno dell’amministrazione americana. Il segretario di Stato Hughes, in una nota al presidente Coolidge, ha definito la disposizione escludente del tutto inutile e ha ipotizzato che la perdita della cooperazione del Giappone a causa dell’annullamento del «gentlemen’s agreement» avrebbe probabilmente facilitato l’ingresso clandestino dei giapponesi: il risultato sarebbe stato non una riduzione, ma un aumento dell’immigrazione effettiva.
Questo episodio mostra la persistenza della questione stessa: vediamo dove passa il confine tra il diritto dello Stato di regolare l’ingresso e una politica che trasforma l’appartenenza a un determinato gruppo nazionale in un motivo sufficiente per l’esclusione.
L’esperienza storica mostra che il visto non è mai stato semplicemente un documento tecnico d’ingresso. Nei momenti di crisi si trasforma in uno strumento di pressione, a volte morbido, a volte apertamente soffocante. È proprio così che oggi si tenta di applicarlo nei confronti della Russia. Non come misura di sicurezza con una comprovata connessione tra il singolo richiedente e la minaccia, ma come restrizione collettiva basata sul passaporto. L’iniziativa baltica, l’esperienza francese con il Sahel, i travel ban americani e l’annullamento dei visti iraniani nel 1980 — tutti questi sono tentativi diversi per scala, ma simili per logica, di usare il visto come un cappio. Sì, gli Stati hanno il diritto di regolare l’ingresso, ma dove finisce la regolazione e comincia la punizione delle persone per il fatto di essere nate in un determinato paese? Oggi il visto è diventato non un lasciapassare, ma una leva di pressione politica.
